广州粤港澳大湾区研究院（GIG）是著名学者郑永年教授担任理事长的中国新型智库。
陆铭广州粤港澳大湾区研究院理事上海交通大学特聘教授
这次中共中央国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的指导意见》，坊间有很多的议论。很多人首先就会问一个问题：难道我们中国现在不是一个统一大市场吗？为了讲这个问题，首先给大家讲一下我做的一个大数据的成果。我们最近跟上海一家科技公司做全国汽车和客车数据，给大家看一下中国不同地区车流的状况。从我们的城市网络的一个状态来看，中国已经是一个统一大市场，我们今天所讲到的建设全国统一大市场是指我们统一大市场的统一程度还不够。
清朝学者陈澹然曾讲过一句话，直到今天依然被大家经常引用，我也很喜欢这句话——不谋万世者不足谋一时，不谋全局者不足谋一域。用现在的话来说，一个国家的发展需要追逐目标，这个目标在时间维度上需要长期的格局，在空间上就要有全局的格局，也就是要有多维发展目标。具体来讲，一个国家的长期发展必须要看这个国家的经济结构。在2000年经济危机之前，中国的经济是严重依赖投资，我们国内消费在拉动积极增长的比重比世界其他国家明显偏低。为了消化国内产能，我们采取了大量出口的方式来拉动经济增长，但靠出口和投资拉动经济是不可持续的。其中的道理并不复杂。在几十年前，当中国经济只占全世界百分之几的时候，出口中国制造的便宜商品是可行的。但当今中国经济在世界的比重越来越高，接近20%，如果我们中国在世界上出口的话，没有一个国家能消耗中国这么多出口产品。在国际经贸关系里，我们的贸易盈余对于别的国家来讲是贸易赤字，这种全球经济不平衡的状况让各个国家不满意。所以中国越来越需要依赖内需来推动经济发展。这两年，中国政府提出要形成以内循环为主，国内国外双循环相互促进的格局。实际上我们今天的经济增长里面，由外贸盈余拉动的比重只占到1%左右，其他的99%都需要投资消费。在常态情况下，2019年国内消费的比重已超过了投资和外贸盈余所带来的的增长，已经超过了投资和外贸盈余所带来的经济增长。所以我们依赖于国内需求来拉动投资的时候，可以发挥一个国内大市场的优势。从投资内部的结构角度来讲，我们原来的经济增长方式比较注重物质资本积累，未来我们要更多地注重人力资本和生态资本的积累。我们接下来讲全局的发展。今天我们在谈到市场一体化的时候，社会各界比较关注的焦点是商品市场一体化，也就是说一个国家内部不能有国家间才会有的贸易壁垒，不能有关税等等，这一点比较容易理解。但很多人可能还忽视另外一个更加重要的问题：在一个国家的统一市场上，生产要素自由流动是非常重要的。我们国家的生产要素，尤其是劳动力和土地两种生产要素在地区间配置还不是很有效，市场还没有完全统一起来，尤其是劳动力。世界上绝大多数国家已经实现国内劳动力完全自由流动。但是我们的一些特大城市，户籍制度仍然是劳动力自由流动的阻碍力量。从经济发展的目标角度来讲，劳动力自由流动是能够极大改善资源配置效率，并且能够达到一个状态，在城乡间和区域间能够达到平衡发展。今天我们一讲到国内循环畅通，有人担心是不是发达地区城市又会去虹吸小城市和农村的生产要素。在一种比较理想的状态，一个大国内部应该形成城乡间、地区间的分工，经济资源会逐渐向少数地区集中，不同地方会形成一种分工的状态。有些经济发展条件比较好的地方，包括引领国家的现代化发展，主要是制造业，还有现代服务业，另外有些地方随着人口减少，会逐渐形成保障国家的粮食安全、生态安全和国家安全的功能。从一个大国角度来讲，中央政府有必要实施有效的财产转移支付，帮助那些发展条件比较差的地方。如果存在这些保障功能，我们要通过传统的财政转移支付，共享整个国家的发展的成果，这就是我们所讲的全局发展、多维发展。一句话，随着经济发展水平的提高，国家居民会有可能丰富的多元的需求，包括公共服务、收入均等、精神需求等会随着经济发展水平的提高而提高。特别是到今天，中国在经济意义上马上要进入高收入国家的新发展阶段，多维的战略格局也会逐渐形成。为实现上述几个目标，中国需要处理好市场和政府的关系。 这次中央提出建设统一大市场，很多人把它误以为重回计划经济。我作为一个经济学家，没想到很多人会产生这样的错误理解。是不是统一这个词让大家联想到计划经济时期的统购统销？ 实际上为了实现长期、全局和多维的发展，市场机制是非常重要的。生产要素流动有助于去配置资源，在城乡结合地区改进资源控制的效率，还有一个非常重要的功能形成信息共享投放技术。如果在中国有两个地方，一个地方的经济发展增长潜力非常好，地方治理非常有效，公共环境也比较宜居，营商环境比较好。如果另外一个地方，治理不足、腐败、自然环境恶劣、营商环境恶化，老百姓就会想走。我们能否形成一种共享投票机制，当地官员会觉得如果不好好工作，不改善政府治理，老百姓就走光了，政府税收也收不到，所以共享投票的机制也是市场经济，调节经济高质量发展，但并不是说市场是完善的，所以在市场经济中的确是应该像十八届三中全会到十九大以来，我们的发展应该形成一个市场在配置资源中起决定作用的体系，政府更好地发挥作用。什么时候更好发挥政府作用？因为市场有缺陷，市场的缺陷最主要是来自两个方面，一个是外部性，一个是公共性，具体到中国这样一个大国，我解释一下。第一，外部性。现在我们讲长江大保护，如果没有中央层面的协调和要求，长江上游的省份不会太在意污染问题，因为排放污染的坏处是下游居民和政府来承担，经济增长的好处留在了本地。这样的环境治理必须要求中央政府来统一污染排放标准和环境治理的标准，这是一个非常重要的跨界外部性的例子。第二，公共品。最典型的就是基础设施。我们讲到中国体制优势的时候，一定会提到高速公路网络等基础设施，它有非常强大的跨界公共品性质。基础设施如果没有网络化，产生不了很大的商品流通功能，所以跨界共同体一定要求整个国家统一行动，建设比较完善的基础设施网络。第三是统一标准。如果是在一个国家内部，在市场监管方面，一个地方紧一点，另一个地方松一点，大家就会全都跑监管松的地方去。原来监管严的地方可能也会放松监管。税收也是这样，如果一个地方税收高，另外一个地方税收低，那大家都跑税收低的地方。在经济学里，这种现象叫做逐底竞争。大家都学坏不学好，对整个国家的高质量发展就不好，所以统一标准非常重要的，统一大市场的建设是其中非常重要的一个方面。 理解这些后，我们来讨论中国今天是一个什么样的现状。我们先来做一个跨国比较，在世界的三大经济体（美国、欧洲和中国）中，美国的国内经济一体化是最好的。首先，美国的劳动力没有流动障碍，没有户籍制度，它的全国收入保障一体化。美国国内虽然各种有各国移民，甚至没有官方语言，但英语是通用的。大多数人信仰基督教，年轻一代也没有那么强的宗教意识。我们再看欧洲，欧洲有几十个国家组成，宗教、语言、文化甚至饮食习惯都有很大的差别，所以欧洲的一体化程度是非常困难的。尽管如此，二战后欧洲花很大的努力去推进一体化，从贸易一体化到欧洲共同体，再到今天的欧盟。欧盟成立后，欧盟内部的投资和移民是非常自由的。但欧盟毕竟是几十个主权国家所形成的，虽然实现了货币一体化，有了欧元区，但实际上由于语言、文字和宗教的各种差别，欧洲一体化质量其实是不高的。接下来看中国。中国实际上是有条件实现美国那样的国内经济一体化。我们除了少数民族地区，大约只有6%左右的中国人口是居住在胡焕庸线以西（这个需要再核实），有90%的人口生活在汉族为主的地区，在胡焕庸线的东南侧，我们的语言、文化、饮食的差别很小，宗教也没有强大传统，所以中国是有可能现成美国这样的高度一体化市场。但坦率来讲，我们一体化程度不如美国，甚至有些方面我们和欧洲差不多。这是我们今天要建立统一大市场的背景。加快建设统一大市场的文件里提出的目标和要求，大致分成三个方面。第一，统一市场技术制度，统一的市场监管，包括市场准入全国要统一，公平竞争，社会信用制度等。第二，商品和生产要素的统一，包括劳动力市场、资本市场、基础数据市场、能源市场、生态环境市场等。另外商品服务的市场包括了商品质量体系、计量标准、计量体系，消费服务质量等的统一。我前面讲的目标是非常美好的，但现实里面还存在障碍。大市场实际上只是一个无障碍大循环的制度保障。 在建设统一大市场中，第一个制度和观念性障碍是地方政府的行为。有一种流行观点认为地方政府的行为是促进经济增长的。我要提出一些冷思考。
经济学告诉我们增长来源有两种。第一种是要素积累，包括劳动力增长、资本增长和用于城市建设的土地要素增长，都会带来经济增长。第二种是全要素生产率，也就是这些生产要素能焕发出多大的效率。第一，要素积累。当前中国的经济发展格局已出现人口红利的消退，我们地方政府不可能成为一个促进不公益的制度力量的。第二，投资。尽管已有所改善，但长期以来中国形成的局面是投资过度。尤其是在一些相对条件好的地方，地方政府也要做大本地经济增长，做大税收而加大投资，但投资效率并不高。地方政府的低效率投资导致今天中国比较严重的地方政府债务问题。第三，土地问题。中国一度出现了非常快城市化的行为，当前中国总体上来讲土地城市化快于人口城市化，全国各地的步调不一样。像上海、深圳是最典型的人口快速增长，但土地供给受到政策管制，导致这些城市出现高房价问题。有一些地方是负增长，但地方政府追求经济发展导致当地建设的很多工业园和新城区，由于人口流失和需求不足，导致大量工业园闲置，房地产出现库存。此外由于地方政府借债搞建设，没有钱还，没有可持续的经济增长动力。从这个角度来讲，地方政府促进经济增长实际上是一个认识误区，误以为短期内通过拉大投资、土地融资、借债发展等手段，可以帮助当地提高经济增长速度。但如果我们从全局角度看，地方政府这种行为往往导致低质量发展，仅仅是一种短期的、局部的、着眼于GDP增长的单维发展。更严重的问题是生产效率。在一个国家内部，生产效率依赖于城乡间和地区间生产要素的高效率配置。由于地方政府都想做大本地经济增长和招商引资，最后反而形成的一种分割市场的力量，这是当前中国在国内大循环做得不够的制度因素。具体来讲，地方政府的竞争导致国内投资过度，中国经济呈现出投资拉动的净增长方式，实际上不可维持的。今天国内有些地方已经是人口流出状态了，基础设施不是不够，而是基础设施投资过度。高速公路照得很漂亮，但是高速公路上没有车，最终导致地方债问题。多维的发展。地方政府愿意投资搞建设，搞工业园，但在民生相关的教育、医疗、社会保障领域，地方政府的积极性不高。这就产生了经济发展的单维强调经济增长指标，而忽略其他问题。更严重的是全局问题就是国内市场分割。从上个世纪90年代以来，早期研究发现中国国内的市场分割几乎相当于欧盟的国与国之间。后来有一些研究发现市场整合有逐步加强的好趋势。但遗憾的是，最近一些研究发现，2005年之后中国又开始新一轮的地方产业同构现象，从而显示出我们的省和省之间没有畅通国内大循环的格局，这就是我们当前要促进国内统一大市场建设非常重要的背景。我最近做的一个研究展示出今天中国的市场分割是什么样状况。同一个省内部，比如说南京，随着两个城市的距离越远，两个城市之间的车流就越小。南京到镇江的车流，多于南京到常州和无锡的车流的，因为南京跟镇江离得近。如果两个城市不在同一省，比如南京到合肥，车流就要更少，这就意味着省和省之间存在着市场分割。我们假设两个不同省之间的城市距离是200公里，其200公里车流相当于省内城市300公里的车流。这意味着省的边界实际上相当于100公里距离。所以，中国今天看上去是一个统一大市场，但真的不容乐观，我们的省有点像独立小王国。除了这样的体制障碍，我们今天还面临着一个强大的传统农业社会遗留下来的三种观念性障碍。第一，我们要平均还是要平衡。中央提出构建全国统一大市场后，我频繁被人问到：“统一大市场后，我们欠发达地区不就没机会了吗？我们的生产要素资源会被发达地区虹吸过去。”我们经济资源应该均匀分布在各个地方吗？这样的平衡跟现代经济所要求的规模相矛盾。现代经济学告诉我们，经济资源集中在少数地区，它比经济资源散开来撒胡椒面爆发出来的生产率要高得多，这就是规模效应机制和集聚机制。在这个意义上来讲，平衡发展不是要均匀分布，而是在经济资源集中的同时追求人均意义的平衡。第二，集聚是不是会带来坏处。很多人说你们经济学家强调效率，但没有看到集聚带来的坏处，比如城市病，比如说风险。任何的事情都一定有两面性，有好处也有坏处。如果城市化和集聚没有代价的话，这个世界会成什么样？所有的人就会跑到一个点上去，实际上世界不会这样集聚。它会爆发出巨大的生产力，但也一定会有代价，这个代价就是在人口集聚地会出现高房价，会出现城市拥堵，工业化时期会出现污染问题。当前中国出现的情况是集聚的好处还没有发挥出来，集聚的坏处被大家夸大了。我只想提醒大家思考一个问题，当集聚带来问题的时候，我们是应该去解决问题，还是应该去解决集聚。我想这样大家就比较容易理解了。我们要去解决的是问题，比如说治理污染，治理拥堵，把问题缓解。但我们不能说不要集聚了，否则全国统一大市场所爆发出的强大市场规模效应就没了。第三，我们对移民的看法。很多人问我：“陆老师，你讲劳动力自由流动，为什么欧盟要反对移民？为什么美国也要反对墨西哥移民？”请大家注意，美国人反对的墨西哥移民是国际移民，欧洲反对的移民是欧盟之外的移民，欧盟内部的移民是完全自由的。我们现在讨论国内大循环的移民是国内移民，这是我们在统一大市场中必须要做的。因为劳动力自由流动，至少能产生四个好处。一是效率。人民对美好生活的向往就是我们奋斗的目标。人在个体上选择流动时，他一定是去追求更美好的生活，道理很简单。个体在追求更好生活时，它实际上在国家劳动力资源得到更有效的利用了。二是平等。劳动力的自由流动有助于缩小城乡间、地区间差距。如果一个国家有两个地方，一个地方收入低一点，一个地方收入高一点。你是不是有流动到收入高地方的冲动？什么时候你觉得没有必要去流动？当这两个地方的收入差距基本没有了，你就不流动了。所以劳动力的流动是天然的缩小收入差距的作用。尽管我们今天仍然存在着制度的障碍、观念的障碍，中国今天统一大市场其实正在形成。车流数据显示，我们今天在空间格局上已经出现了城市群为空间载体的经济发展的空间格局。比如说京津冀、长三角、珠三角，还有我们经济发展的第四极成渝双城经济圈。我们在以西安为中心的西北，中部的郑州、武汉、长沙等等这样一些地方形成的一个城市群都可以看出来。然后是中心城市的辐射带动作用。车流都是从中心城市向外发散状的一种城市网络的格局。在这样一种区域经济格局中，什么因素非常重要？沿海地区的经济发展动力会更强一点。尽管我们今天讲以内循环为主，但大家不要忘记中国经济仍然是一个高度开放的经济体，我们的外贸依存度在GDP中所在的比重仍然达到1/3左右。在这样的外贸格局下，沿海大港口和长江沿岸城市就具有更强的发展优势，因为国际贸易的水运成本远远低于陆运成本。中国一些城市到沿海大港口的距离，沿海大港口主要是天津、上海和深圳。越是远离大港口的地方，城市的经济规模越小。到大港口的距离这一个变量就可以解释中国城市和城市之间经济规模的差距的。以上海为例，上海正好处在长江入海口和整个亚太城市带的焦点位置，地理位置太优越。我经常对上海的朋友讲，如果我们上海的经济发展发展不好，不能为国家多做贡献的话，真的是对不起全国人民，对不起老天爷的厚爱。地理自然条件，上海在全国可以说是最好的，所以这种格局可以预见未来不会发生大的变化。我们再来看人口流动。我前面讲到老百姓用脚投票，实际上就在选择适合自己发展的地方。第七次人口普查的数据出来以后，我们团队李杰伟老师带队做了两张图。关于地级市和直辖市层面人口增长的趋势，如果你不是在沿海地区，你是中部、西部或者东北大城市，周围人口是正增长的，其他地方人口负增长，其中最为明显的就是东北，东北的人口2010年到2020年之间这10年里负增长了1,000万。如果在地级市层面，中国大约有40%的城市出现了人口负增长。其实这没什么，一个国家的国内大循环建立起来后，它要在国内进行资源配置，人口会流动到更能挣钱，更能够产生经济增长和就业机会的地方去。在区县层面，非常清楚地出现人口向中心城区的集中。我们以东北哈尔滨为例，整个城市层面，它是人口负增长的，但中心城区是人口正增长的。换句话来讲，即便在人口负增长的城市，负增长的其实是郊区和农村，中心城区是正增长的。中国今天出现的空间大变局，人口流动是向着沿海大城市和中心城区来集中的。在东北，我把它称之为集中式收缩，大范围是收缩的，但它是向中心城区和少数大城市集中。同样的趋势，苏北、皖北、皖南、广东外围，也是出现了向中心城区集中的态势。我给大家看三个国家的对比，分别是中国、美国和日本，城市和城市之间的GDP总量差距，它的水平越高，国家经济越集中在少数地区的。我们先看美国，美国经济高度集中在少数地区，这是现代化带来的。在城市和城市之间人口规模差距方面，美国的人口也是高度集中的。大家可以去做一个简单的数学题，如果一个国家的经济集中在少数地区，人口也集中在少数地区，地区之间的人均会怎样？人均差距会很小。所以美国人均GDP的地区间差距是非常小的，这就是我讲到的在集聚中走向平衡的道理。用十四五规划的表述，中国经济未来要在发展中促进相对平衡，就是我讲的道理。我们再来看日本，日本虽然GDP的集中程度和人口集中程度都不如美国高，但日本国内人口和GDP是同步集中的。日本的人均GDP差距在地区之间也很小，甚至低于美国。我们再来看中国，中国人均GDP集中程度其实只达到日本的水平，但我们人口集中程度小于日本和美国，也小于中国的GDP集中。中国的经济集中了，人口没集中，人均差距就大了。所以不能怪中国的经济集中带来地区间差距。导致中国地区间人均差距的是人口没有充分流动起来。好消息是中国的人均GDP和人口集中程度在慢慢提高。所以，中国地区间的人均GDP差距实际在慢慢缩小。理解了这些，我们就不难理解为什么中国下定决心要搞统一市场。早在2020年春天，中共中央、国务院就发布了关于促进生产要素市场化改革的指导意见，涉及到两个生产要素：人口和土地。第一，土地。指导意见里讲要增强土地管理灵活性，为优势地区提供发展空间。以上海为例，上海大约还有1/3的土地种庄稼。未来有没有可能上海这样的优势地区能进一步承载经济发展功能，为全国做贡献？在经济发展过程当中，上海也在吸纳外来人口来创业发展。但在传统上，上海建设用地制约了上海的发展，未来从全国层面要增强土地灵活性，为优势地区提供发展。在全国范围内，城市群及其中心城市周围要增加发展空间。在建设用地配置上，要探索建立全国性的建设用地和补充耕地指标，跨区域交易机制。这一点在全国统一大市场建设指导意见又再次强调。农村随着人口大量流出，会出现集体经营性建设用地闲置，宅基地上面的房子也会出现闲置，怎么办？把闲置的村庄用地和宅基地复垦为农业用地和生态用地，产生补充耕地指标。这些指标可以拿到经济发展相对强劲的地方使用，这就是全国性的建设用地指标和补充耕地指标，跨区域交易机制的意思。第二，人口。当前中国户籍制度改革已进入攻坚克难阶段。我们在城区常住人口500万以下的城市基本户籍制度制约，可以实现自由落户。这次指导意见要提出进一步深化户籍制度改革。当前户籍制度改革的攻坚战，实际上就是在特大和超大城市。目标非常清楚，要调整完善积分落户制度，要做到未来的积分落户制度，一方面跟实际居住年限和社保缴纳年限挂钩的，但教育水平对于积分的影响要降下来，否则农民工很难在城市安居乐业。另一方面，要探索在一些条件比较成熟的城市群内部，率先实现户籍准入年限同城化累计互认。今天我们的积分落户它是按照城市来的，未来长三角是不是可以尝试？我在南京工作两年，又去苏州工作三年，我现在想去杭州落户，前面五年可以带到杭州做积分。如果做到这一点，实际已经自由移民。最终户籍制度将变成一个在常住地的居住登记制度，户籍与公共服务脱钩。这是一个目标。我们希望加快推进，但什么时候能推进，完全取决于国家层面推进改革的力度和速度。从根本上来讲，我们需要进行一场深刻的现代国家治理体系的改革。第一，最重要的改革就是改变地方政府行为，尤其它的激励目标。中央现在对地方政府的改革措施很多了，比如发展目标要实现多元化改革，让地方不单纯追求经济增长的目标，尤其是一些发展条件不好的地方。还有问责制度。地方政府拼命借债发展，后来发现债还不上。现在中国对于地方政府的考核里面讲，如果一个地方债务暴雷，中央要问责当时借债的主官。第二，打破刚性兑付，逐步建立一个更加市场化的机制，打破中央对地方政府的无限责任。通俗点说就是，地方政府借债后不要老觉得中央会帮地方还。国有企业也一样，你还不起你就不要借。地方政府觉得，不能让一些大型僵尸国企死掉，因为它还在创造税收，还在带来就业，所以仍然向僵尸国企注入大量的金融资源。从国家发展方向讲，未来不管是地方政府还是国有企业，不能指望中央对你无限责任无限的输血来维持你的生存，会逐渐得到改革。当然了，中央协调要发挥它的机制，它也面临着强大的信息不对称问题。这次统一市场建设提出后，很多人担心未来地方是不是就没有灵活性了？我觉得不能这样去理解，中央统一实际上是一种畅通循环的制度。统一监管、统一市场标准，同时也会给地方政府留有很多空间。深圳建设社会主义先行示范区，上海浦东建设社会主义现代化引领区，中央都会赋予一些地方立法权和政策的灵活性，这样就在中央统一市场和地方灵活性之间找到某种结合。完善市场体制本身就是在畅通国内大循环，未来要更好地发挥价格机制，调节不同地区农村和城市之间，不同行业，不同部门，甚至不同企业之间的生产要素配置，更加强调价格机制的调节作用。另外一方面是要素流动，劳动力要流动起来，建设用地指标要跨地区配置起来，资本流动的壁垒要畅通起来。打破刚性兑付一个非常重要的目标，就是要让资本市场上的价格，比如说利率，更多反映融资主体的风险和回报能力。资本要素、科技生产要素，包括知识产权要流动起来。随着数据成为更重要的生产要素，全国要建立一套体系来完善数据交易和使用。第三就是保护产权。今天我们在地方上有一些做法，比如市场监管，出现了不少伤害民营企业产权的做法。国家层面是非常清楚地知道我们对民营企业的产权保护力度不够。建设统一大市场，对一些市场的监管标准，也要由国家统一起来，用法治手段进行市场监管，不能让地方政府仅仅为了追求自己的目标，对于民营企业的产权形成伤害。法治也是全国统一大市场非常重要的制度保证。★整理自陆铭教授于2022年4月20日在“国资大讲坛”直播中的发言。广州粤港澳大湾区研究院是“民间性质、官方支持、非营利性”的研究机构。研究院秉承独立、客观、有效的核心价值理念，汇聚海内外具有“国际视野，中国情怀”的学者和实践者，扎根真实世界，积极回应转型中国的重大政治、经济与社会问题，致力于知识创新和专业的政策研究，为政府、企业和社会组织提供政策咨询和解决方案。
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